ещё
свернуть
Все статьи номера
1
Январь 2017года
Актуальные вопросы

Ответственность за нарушение правил недискриминационного доступа: что изменилось?

Залогом развития товарных рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, служит недискриминационный доступ. Нарушение его правил должно иметь ощутимые и ясные последствия. Большей определенности в вопросе ответственности за подобные злоупотребления и, следовательно, их профилактике способствовали поправки в законодательство и разъяснения ФАС России.

Азамат Жанэ,
руководитель интернет-проекта «Правовые аспекты энергоснабжения»

До внесения в 2015 г. изменений в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции)1 были не совсем ясны формат и объем санкций, применяемых к потенциальным нарушителям правил недискриминационного доступа.

В качестве релевантных для целей определения мер административной ответственности рассматривались следующие нормы КоАП РФ:

  • статья 9.21 «Нарушение правил технологического присоединения к электрическим сетям, правил подключения к системам теплоснабжения либо правил подключения к системам водоснабжения и водоотведения»;
  • статья 14.31 «Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке».

Дмитрий Рутенберг,
директор по взаимодействию с органами власти ПАО «Т Плюс»

Причем редакции этих статей, действовавшие до вступления в силу поправок, провоцировали полярные подходы к квалификации нарушений субъектами естественных монополий установленных правил поведения: одни и те же по своему характеру действия (бездействие) могли восприниматься как нарушение и по той и по другой статье. На практике это оборачивалось судебными спорами2.

Кроме того, использовался подход, основанный на применимости к субъекту нарушения санкций в зависимости от факта выполнения или невыполнения им выданного надзорным органом предупреждения о прекращении выявленных нарушений. Если требования не выполнялись, действия (бездействие) квалифицировались как нарушение статьи 14.31 КоАП РФ. Если выполнялись — действия (бездействие), в которых не устанавливались признаки злоупотребления доминирующим положением, рассматривались как нарушение статьи 9.21 КоАП РФ3.

Действующее регулирование

Благодаря внесенным Законом № 250-ФЗ поправкам4 была уточнена формулировка статьи 9.21 КоАП РФ. Она локализовала в себе положения об ответственности ряда субъектов естественных монополий, а также не относящихся к таким субъектам собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, водопроводных и (или) канализационных сетей за нарушение правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или порядка подключения (технологического присоединения) к сетям и за препятствование транспортировке воды и (или) сточных вод.

Уточнение получили и положения статьи 14.31 КоАП РФ: из оснований для ее применения были исключены нарушения, предусмотренные статьей 9.21 КоАП РФ.

В результате нормам статьи 9.21 был придан специальный по отношению к нормам статьи 14.31 КоАП РФ характер.

Действовавшее до принятия Закона № 250-ФЗ регулирование сохраняется в иных сферах естественных монополий, в отношении которых утверждены правила недискриминационного доступа и (или) присоединения. Например, в сферах общедоступной электрической связи, железнодорожных перевозок, аэропортов.

Разъяснения ФАС России

Правоприменительный эффект регуляторных новелл обрел особую ценность в контексте издания Разъяснений № 7 Президиума ФАС России5 (далее — Разъяснения № 7). В этом документе антимонопольная служба детально проанализировала обновленные нормы КоАП РФ.

В частности, отражен такой важный аспект регулирования, как состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.21 КоАП РФ (см. табл. 1).

Таблица 1. Сравнительный анализ состава правонарушения, предусмотренного статьей 9.21 КоАП РФ
Параметры сравненияРазличия в правовом режиме
До издания Закона № 250-ФЗ (до 10.01.2016)После издания Закона № 250-ФЗ (после 09.01.2016)
Кого наказываютСубъекты естественных монополий в сфере:
— передачи электроэнергии;
— передачи тепловой энергии;
— водоснабжения/водоотведения
1. Субъекты естественных монополий в сфере:
— передачи электроэнергии;
— передачи тепловой энергии;
— водоснабжения/водоотведения;
— транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам (нефте-, нефтепродуктопроводам);
— транспортировки газа по газопроводам.
2. Не являющийся субъектом естественной монополии собственник (или иной законный владелец):
— объекта электросетевого хозяйства;
— водопроводных и (или) канализационных сетей
За что наказывают— Несоответствие закону выдаваемых технических условий;
— нарушение установленных законодательством сроков представления потребителю проекта договора об осуществлении технологического присоединения;
— необоснованный отказ в заключении договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства или о подключении (технологическом присоединении)
— Нарушение субъектом естественной монополии любых норм правил подключения / технологического присоединения / недискриминационного доступа;
— нарушение не являющимся субъектом естественной монополии собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии;
— препятствование не являющимся субъектом естественной монополии собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды или сточных вод по их сетям

Разъяснены и такие нюансы применения положений КоАП РФ, как:

  • соотношение норм статьи 9.21 КоАП РФ с нормами статьи 14.31;
  • особенности применения статьи 9.21 при привлечении к ответственности владельцев электросетевого хозяйства за препятствование перетоку электроэнергии;
  • порядок исчисления срока давности привлечения к административной ответственности на основании статьи 9.21;
  • допустимость переквалификации деяния с административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.31, на правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 9.21;
  • правовой статус потерпевшего от административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.21.

Следует принять правила недискриминационного доступа в тех сферах естественных монополий, где они пока не действуют

Вопросы остались

За пределами статьи 9.21 КоАП РФ (см. табл. 2) и Разъяснений № 7 остались вопросы привлечения к ответственности за нарушения, допущенные:

  • субъектами естественных монополий, оказывающими услуги;
  • по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
  • в отнесенных к естественно-монопольным сферах транспортных услуг;
  • собственниками, не осуществляющими естественно-монопольных видов деятельности, или иными законными владельцами объектов сетевого хозяйства (не относящихся к электросетевому хозяйству, водопроводным и (или) канализационным сетям).

Таблица 2. Возможный режим ответственности субъектов, не попавших под регулирование статьи 9.21 КоАП РФ
СубъектыВозможный режим ответственности за нарушение установленных правил
Субъекты естественных монополий, оказывающие услуги:
— по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
— в аэропортах. Иные виды субъектов естественных монополий
Часть 2 ст. 14.31 КоАП РФ
Не являющиеся субъектами естественных монополий собственники или иные законные владельцы объектов сетевого хозяйства, не относящихся к электросетевому хозяйству, водопроводным и (или) канализационным сетямПри наличии доминирования на соответствующем рынке — ч. 1 ст. 14.31 КоАП РФ

Естественным монополистам, предоставляющим услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике или услуги в аэропортах, рекомендуется при определении возможных мер административного воздействия исходить из следующего.

В силу части 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта — субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

К естественно-монопольным видам деятельности относятся помимо прочих услуги:

  • по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
  • в транспортных терминалах, портах и аэропортах;
  • общедоступных электро- и почтовой связи6.

Иными словами, компании, занимающиеся этими естественно-монопольными видами деятельности, относятся к доминирующим субъектам.

При этом законодательно запрещаются действия (бездействие) доминирующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе создание дискриминационных условий7.

По смыслу же норм КоАП РФ в редакцииЗакона № 250-ФЗ совершение естественным монополистом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством8, представляет собой правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 14.31.

Применимость административно-правовых санкций к собственникам, не занимающимся естественно-монопольными видами деятельности, или иным законным владельцам объектов сетевого хозяйства9 за препятствование транспортировке ресурсов по их сетям может быть констатирована, только если эти лица соответствуют признакам доминирующих субъектов на конкретном товарном рынке.

Соответствие будет свидетельствовать о том, что можно квалифицировать такое препятствование транспортировке ресурсов как нарушение части 1 статьи 14.31 КоАП РФ.

Закон № 250-ФЗ и Разъяснения № 7 значительно улучшают регулирование недискриминационного доступа на товарные рынки и проясняют, на что ориентироваться для соблюдения трансформированных нормативных предписаний. В итоге правоприменение становится более предсказуемым, а правовой статус субъектов регулирования — стабильным, формируется благоприятная институциональная база для улучшения инвестиционного климата.

Правила недискриминационного доступа способствуют развитию конкуренции на товарных рынках, находящихся в состоянии естественной монополии. Исходя из этого, безусловно, следует принять такие правила и распространить нормы статьи 9.21 КоАП РФ и порядок привлечения к ответственности за их нарушение, а также за нарушение правил технологического присоединения в тех естественно-монопольных сферах деятельности, где они пока не действуют.

1 См.: Федеральный закон от 13.07.2015 № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 250-ФЗ).
2 См., например: дела № А19-17999/2014 ОАО «ФСК ЕЭС» и ЗАО «Витимэнерго»; № А60-34124/2013 ОАО «РЖД»; № А27-20510/2012 ООО «Горэлектросеть».
3 См., например: Постановление ФАС УО от 30.04.2014 по делу № А60-34124/2013 ОАО «РЖД» в лице филиала Свердловская железная дорога.
4 Вступили в силу 10.01.2016.
5 См.: Разъяснения Президиума ФАС России № 7 «Порядок применения Закона о защите конкуренции с учетом Правил технологического присоединения, Правил недискриминационного доступа, Правил подключения и законодательства о теплоснабжении» (утв. Протоколом Президиума ФАС России от 30.11.2016 № 15).
6 См.: ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях».
7 См.: ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.
8 За исключением случаев, предусмотренных ст. 9.21 КоАП РФ.
9 Объектов, не относящихся к электросетевому хозяйству, водопроводным и (или) канализационным сетям.