ещё
свернуть
Все статьи номера
1
Январь 2017года
ЕАЭС: антимонопольная повестка

Госзакупки в рамках ЕАЭС. Все готовы к интеграции?

С момента подписания Договора о Евразийском экономическом союзе1 прошло почти три года. Тогда стороны договорились упростить осуществление закупок между членами ЕАЭС и перевести максимум процедур в электронную форму. Самое время оценить, создан ли необходимый инструментарий, приведено ли национальное законодательство в соответствие с установленными в Договоре едиными целями и принципами закупок. Наиболее показательно это можно сделать, сравнив законодательство России, Белоруссии и Казахстана.

Филипп Тасалов,
руководитель отдела по нормотворческой работе электронной площадки «РТС-тендер», канд. юрид. наук

Ввести единую систему госзакупок Евразийского экономического союза предполагалось к 2016 г. Но ее создание переносится на более поздний срок. Рассмотрим, как решены за это время четыре основные задачи в сфере интеграции рынка госзакупок, что мешает союзным государствам и когда препятствия будут преодолены.

Взаимное признание электронной цифровой подписи поставщиков

Что планировалось. В Договоре о ЕАЭС союзные государства согласовали, что обеспечат потенциальным поставщикам и поставщикам государств-членов беспрепятственный доступ к участию в закупках, проводимых в электронном формате. С этой целью был провозглашен принцип, согласно которому электронные цифровые подписи (далее — ЭЦП), изготовленные в соответствии с законодательством одного из государств ЕАЭС, будут признавать другие участники союза (п. 1 ст. 88 Договора о ЕАЭС). Это базовое положение Договора о ЕАЭС.

Промежуточный итог.Вопрос взаимного признания ЭЦП поставщиков из стран ЕАЭС пока не решен.

Ранее аналогичное условие было закреплено в Соглашении о государственных и муниципальных закупках от 09.12.2010 (далее — Соглашение), участниками которого были Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан. Речь шла о том, что потенциальным поставщикам следует беспрепятственно предоставлять ЭЦП для участия в закупках, проводимых в электронном формате (п. 8 ст. 3 Соглашения).

Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 20.06.2012 № 47 установлено, что хозяйствующие субъекты Белоруссии и России должны быть обеспечены взаимным доступом к электронной цифровой подписи к 20 июля 2012 г. Решением ЕЭК от 17.12.2013 № 302 утвержден План мероприятий по вопросу взаимного признания ЭЦП между Республикой Беларусь, Российской Федерацией и Республикой Казахстан.

Обратим внимание на две меры, которые утвердили государства — члены Соглашения:

  • заключение договора о предоставлении списков российских удостоверяющих центров, авторизованных на электронных площадках. Такие площадки были отобраны для проведения электронных аукционов по Закону № 94-ФЗ2 и сейчас действуют в рамках Закона № 44-ФЗ3;
  • передача электронным площадкам России перечня удостоверяющих центров Казахстана, авторизованных Государственной технической службой Казахстана, а также корневых сертификатов с указанием точек доступа к списку отозванных сертификатов.

Аналогичные положения были установлены в отношении Республики Беларусь.

1 января 2015 г. начал действовать Договор о ЕАЭС; Соглашение и названные решения ЕЭК утратили силу. Большая часть поставленных задач так и не была решена. Единственное достижение — аккредитация на электронных площадках поставщиков из Республики Беларусь, количество которых, однако, незначительно.

Вместе с тем участниками ЕАЭС, помимо России и Белоруссии, являются Казахстан, Армения и Киргизия. Вопрос взаимного признания ЭЦП поставщиков из этих стран пока не решен.

К 2018 г. в РФ должна быть обеспечена возможность подачи заявок на участие в определении поставщика, окончательных предложений в форме электронного документа через ЕИС

Перевод аукционов и конкурсов в электронную форму

Что планировалось. Союзные государства обязаны осуществлять закупки в соответствии с Протоколом о порядке регулирования закупок (Приложение № 25 к Договору о ЕАЭС, далее — Протокол). Государства — члены ЕАЭС обеспечивают проведение аукционов и конкурсов исключительно в электронном формате и стремятся перевести в электронную форму другие способы закупок (п. 4 Протокола).

Если национальное законодательство не придает иной смысл, чем предусмотренный Протоколом, то приводить его в соответствие с Протоколом не требуется (п. 3 Протокола).

Очевидно, что если национальное законодательство соответствует правилам Протокола, то поставщики из любого государства ЕАЭС могли бы беспрепятственно участвовать в государственных закупках других членов Союза. Так ли это?

Промежуточный итог. Закон № 44-ФЗ, как и действовавший ранее Закон № 94-ФЗ, предусматривает проведение в электронной форме только аукциона. Требование Договора о ЕАЭС проводить в том же формате конкурсы Россия пока не выполнила.

Закон № 44-ФЗ предусматривает возможность подавать в электронной форме через единую информационную систему в сфере закупок (далее — ЕИС) заявки на участие, например, в запросе котировок (ч. 2 ст. 77 Закона № 44-ФЗ). Эту возможность планировалось реализовать не позднее 1 января 2017 г., но она будет обеспечена только к 1 января 2018 г.4

Законопроект о переходе на электронные способы госзакупок (электронные аукцион, конкурс, запрос котировок и запрос предложений) внесен в Госдуму еще осенью 2014 г. и до сих пор находится на согласовании5. По прогнозам, он будет принят только весной 2017 г. Для перехода на электронные способы государственных и муниципальных закупок потребуется адаптационный период. А значит, в полном объеме на всех уровнях публичной власти они заработают не раньше конца 2018 г.

Для сравнения.На территории Казахстана аукционы и конкурсы проводятся в электронной форме (Правила осуществления государственных закупок Казахстана6, п. 46 Правил для конкурса, п. 251 Правил для аукциона). Большинство закупок в этой стране проходят на веб-портале (ч. 3 ст. 13 Закона Республики Казахстан от 04.12.2015 № 434-V «О государственных закупках»; далее — Закон Казахстана о госзакупках). Это информационная система государственного органа, предоставляющая единую точку доступа к электронным услугам госзакупок (п. 15 ст. 2 Закона Казахстана о госзакупках).

При проведении конкурса все документы в обязательном порядке оформляются в электронной форме, а все операции проводятся с помощью веб-портала: размещаются документация и извещение, заявки участников регистрируются на веб-портале, происходит автоматическое вскрытие заявок, их оценивает конкурсная комиссия, заказчик и победитель конкурса (либо иное лицо) заключают договор о закупках (п. 3 ст. 43 Закона Казахстана о госзакупках).

В Республике Беларусь изначально проводились электронные аукционы (Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»; далее — Закон Белоруссии о госзакупках). С 2013 г. в электронном виде проводится и запрос ценовых предложений7. Для конкурса предусмотрена подача участником заявки в электронной форме (ч. 1 ст. 35 Закона Белоруссии о госзакупках). Открытие, рассмотрение, отклонение, оценка и сопоставление предложений участников конкурса проводит комиссия с последующей обязательной публикацией на официальном сайте соответствующих протоколов (ст. 37—39 Закона Белоруссии о госзакупках).

С учетом отсутствия в Договоре о ЕАЭС определения электронного формата конкурсов и аукционов можно считать, что формально эти процедуры проводятся в Республике Беларусь в электронном виде.

Обратите внимание

В 2017 г. заработает единая система доступа к госзакупкам в ЕАЭС, осуществляемым в электронном формате. Это положение отражено в Плане развития единой информационной системы ЕАЭС на 2017—2018 гг., который Совет ЕЭК принял в январе 2017 г.

Заключение и исполнение контрактов в электронной форме

Что планировалось. Согласно пункту 28 Протокола участники ЕАЭС стремятся до 2016 г. перейти к заключению договоров (контрактов) о закупках в электронном формате.

Промежуточный итог. Цель выполнена частично: в России контракт должен быть заключен в электронной форме только для электронного аукциона (ч. 8 ст. 70 Закона № 44-ФЗ).

Введение электронных способов госзакупок должно сопровождаться переводом в электронный вид и стадии исполнения обязательств по контрактам. В нашей стране электронный документооборот на этой стадии отсутствует, документы о приемке, счета-фактуры составляются на бумаге, а затем размещаются в отсканированной форме в ЕИС. Не разработан и механизм верификации информации на бумажном носителе и в ЕИС. Это делает актуальной проблему достоверности огромного массива данных, которые заказчики ежедневно размещают в ЕИС.

Для сравнения. В Казахстане установка на перевод заключения контрактов о закупках в электронную форму реализована уже на терминологическом уровне. Определением договора о закупке предусматривается, что такая сделка заключается на веб-портале в электронной форме и подлежит удостоверению ЭЦП заказчика и поставщика (п. 22 ст. 2 Закона Казахстана о госзакупках). Для поставщиков — нерезидентов Казахстана допускается заключение договора на бумажном носителе (п. 6 ст. 43 Закона Казахстана о госзакупках).

С 1 января 2017 г. в Казахстане документы об исполнении договора о госзакупках оформляются исключительно в электронной форме (п. 26 ст. 43 Закона Казахстана о госзакупках8). Во исполнение этой нормы в Правила осуществления государственных закупок Казахстана включены типовые формы актов приемки и счетов-фактур для их подписания ЭЦП и обязательного размещения на веб-портале (приложения № 22-1, 22-2, 22-3).

В Республике Беларусь договоры по итогам государственных закупок заключаются в рамках бумажного документооборота даже при проведении электронных аукционов (ч. 4 ст. 48 Закона Белоруссии о госзакупках).

Развитие интеграции на территории ЕАЭС невозможно без выработки общих подходов к закупочному законодательству

Участие в закупках поставщиков-нерезидентов

Что планировалось.Члены ЕАЭС должны были предусмотреть механизм участия в закупках поставщиков-нерезидентов из государств ЕАЭС.

Промежуточный итог. В законодательстве РФ о контрактной системе не учтена специфика участия в закупках поставщиков-нерезидентов из государств — членов ЕАЭС, например в части их соответствия требованиям, предъявляемым заказчиком к участникам закупки (ст. 31 Закона № 44-ФЗ).

Предположим, заказчик в соответствии с российским законодательством в документации о закупке установил требование о наличии у поставщика копии лицензии на осуществление отдельного вида деятельности. Каким образом, например, поставщику из Казахстана подтвердить, что он исполнил это требование?

Для сравнения.В Казахстане поставщик-нерезидент может предоставить документ, подтверждающий соответствие квалификационным требованиям по законодательству Казахстана, либо аналогичный документ, выданный уполномоченным органом государства, где лицо имеет статус резидента (п. 4 ст. 9 Закона Казахстана о госзакупках). Это решение не идеально, и всегда есть риск недобросовестных действий поставщика. Кроме того, отсутствует механизм проверки соответствия таких лиц единым требованиям на территории всех участников ЕАЭС.

В Республике Беларусь участник закупки — нерезидент в подтверждение соответствия квалификационным требованиям предоставляет заказчику документы, предусмотренные законодательством страны резидента (ч. 1 ст. 15 Закона Белоруссии о госзакупках).

Важно как можно скорее решить проблему участия поставщиков-нерезидентов из государств — членов ЕАЭС в российском законодательстве. Иначе под вопросом оказывается сама идея Протокола в рамках Договора о ЕАЭС даже с учетом возможности взаимного признания ЭЦП поставщиков и перевода закупок в электронный формат.

Выводы

Развитие интеграционных процессов на территории государств — членов ЕАЭС невозможно без выработки общих подходов к закупочному законодательству. В этом вопросе России есть над чем работать: некоторые положения нашего законодательства не помогают, а скорее мешают поставщикам из других союзных государств участвовать в закупках на территории России.

Вместе с тем в нашей стране вполне реально перевести в электронную форму не только стадию определения поставщика, но и всю закупку, включая стадию исполнения обязательств по контрактам. Серьезных препятствий для введения мер, аналогичных законодательству о госзакупках Казахстана, нет.

Реализация этой задачи могла бы перевести контрактную систему России на качественно иной уровень и наполнить Договор о ЕАЭС в части регулирования отношений в сфере государственных закупок реальным, а не декларативным содержанием.

1 Договор о ЕАЭС подписан в Астане 29.05.2014, ратифицирован Федеральным законом от 03.10.2014 № 279-ФЗ.
2Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
3Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
4Постановление Правительства РФ от 31.12.2016 № 1588 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2015 г. № 36». Безусловно, электронный формат закупки должен предусматривать не только возможность подачи заявки, подписанной ЭЦП. В этом смысле даже такой запрос котировок не будет являться электронным способом закупки.
5Законопроект № 623906-6 «О  внесении изменений в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“».
6 В Казахстане базовые положения установлены Законом Республики Казахстан от 04.12.2015 № 434-V «О государственных закупках», детальное же нормативное регулирование отнесено к сфере действия единого подзаконного акта – Приказа Министерства финансов Республики Казахстан от 11.12.2015 № 648, которым утверждены Правила осуществления государственных закупок.
7Указ Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)».
8 Кроме отдельных случаев закупок у единственного поставщика, а также закупок в сфере национальной безопасности и государственной тайны.